【中國(guó)環(huán)保在線 行業(yè)動(dòng)態(tài)】十八屆五中全會(huì)明確提出，“實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理”。在眾多業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，垂直管理改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，將涉及地方政府層級(jí)間事權(quán)、政府相關(guān)工作部門間職能、環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部職責(zé)運(yùn)行關(guān)系等的調(diào)整。“從這個(gè)角度講，垂直管理改革是提升我國(guó)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)基礎(chǔ)工程和系統(tǒng)工程。”環(huán)境保護(hù)部行政體制與人事司副司長(zhǎng)任勇如是指出。
　　　　
　　中共中央、國(guó)家主席、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組（簡(jiǎn)稱中央深改組）組長(zhǎng)7月22日下午主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十六次會(huì)議并發(fā)表重要講話。他強(qiáng)調(diào)，改革是一場(chǎng)革命，必須有堅(jiān)忍不拔的毅力，以真抓促落實(shí)、以實(shí)干求實(shí)效。
　　
　　各地區(qū)各部門要以更大的決心和氣力抓好改革督察工作，既要督任務(wù)、督進(jìn)度、督成效，也要察認(rèn)識(shí)、察責(zé)任、察作風(fēng)，確保黨中央確定的改革方向不偏離、黨中央明確的改革任務(wù)不落空，使改革對(duì)接發(fā)展所需、基層所盼、民心所向。
　　
　　中共中央政治局常委、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、劉云山、張高麗出席會(huì)議。
　　
　　會(huì)議指出，開展省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)，目的是建立健全條塊結(jié)合、各司其職、權(quán)責(zé)明確、保障有力、的地方環(huán)保管理體制，確保環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的獨(dú)立性、性、有效性。要強(qiáng)化地方黨委和政府及其相關(guān)部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，注意協(xié)調(diào)處理好環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理和屬地主體責(zé)任、相關(guān)部門分工負(fù)責(zé)的關(guān)系，規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，建立健全協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制。
　　
　　將實(shí)行垂直管理
　　
　　按照這一思路，環(huán)保部新的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)還會(huì)出現(xiàn)，誠(chéng)如“垂管辦”。來(lái)自媒體的報(bào)道消息稱，這一機(jī)構(gòu)也是根據(jù)中央部署而設(shè)立的協(xié)調(diào)全國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的垂直管理部門。十八屆五中全會(huì)明確提出，“實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理”。
　　
　　目前，環(huán)保執(zhí)法難大的障礙在于行政管理體制。根據(jù)現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)，地方環(huán)保部門接受上級(jí)環(huán)保部門和當(dāng)?shù)卣碾p重領(lǐng)導(dǎo)。盡管地方環(huán)保部門在業(yè)務(wù)上聽命于上級(jí)環(huán)保部門，但在預(yù)算和人事上受當(dāng)?shù)卣目刂啤?br />　　
　　環(huán)保部行政體制與人事司副司長(zhǎng)任勇表示，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理是環(huán)保管理體制的重大創(chuàng)新。垂直管理改革也是一件非常復(fù)雜的事，牽一發(fā)而動(dòng)全身，不只是機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系的調(diào)整，也將涉及地方政府層級(jí)間事權(quán)、政府相關(guān)工作部門間職能、環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部職責(zé)運(yùn)行關(guān)系等的調(diào)整，還需要對(duì)環(huán)境治理基礎(chǔ)制度進(jìn)行改革完善。
　　
　　根據(jù)環(huán)保部制定的時(shí)間表，2016年要做好省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理過(guò)渡期工作，下發(fā)相關(guān)通知，研究制定試點(diǎn)方案并開展試點(diǎn)，對(duì)試點(diǎn)省份在能力建設(shè)等方面給予支持，爭(zhēng)取2—3年左右完成改革任務(wù)。
　　
　　而對(duì)于“水氣土”三個(gè)環(huán)境管理司和其他機(jī)構(gòu)何時(shí)才能到位并發(fā)揮作用的問(wèn)題，環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人3日表示，“由于機(jī)構(gòu)調(diào)整涉及面廣，內(nèi)部職能、運(yùn)行機(jī)制的建立和人員配備完全到位尚需要一個(gè)過(guò)程”。待整個(gè)工作完成后，將對(duì)外發(fā)布。
　　
　　監(jiān)察新模式“一箭雙雕”
　　
　　不難發(fā)現(xiàn)，在地方上，一些污染大戶同時(shí)也是利稅大戶。一旦出現(xiàn)環(huán)保方面的問(wèn)題，政府就會(huì)干預(yù)環(huán)保執(zhí)法，往往使環(huán)保執(zhí)法決定淪為一紙空文。在十八屆五中全會(huì)上指出，現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制，使一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預(yù)環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法，使環(huán)保責(zé)任難以落實(shí)，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象大量存在。
　　
　　中國(guó)環(huán)境保護(hù)部科學(xué)技術(shù)委員會(huì)委員井文涌分析指出，目前環(huán)保監(jiān)管主要存在四個(gè)方面的突出問(wèn)題。一是環(huán)保監(jiān)管的獨(dú)立性，尤其是在鎮(zhèn)一級(jí)，存在著干預(yù)項(xiàng)目環(huán)保審批、干預(yù)環(huán)保執(zhí)法活動(dòng)的現(xiàn)象；二是環(huán)保監(jiān)管的公正性，在地方保護(hù)主義的影響下，執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、以責(zé)代罰、以改代罰等情況大量存在，使得環(huán)保法律施行的剛性大打折扣，致使一些企業(yè)的環(huán)境違法行為查而不絕；三是環(huán)保監(jiān)管的協(xié)同性，受行政區(qū)域管理的限制，各區(qū)域監(jiān)察監(jiān)測(cè)單位各自為戰(zhàn)、力量分散，出現(xiàn)跨界污染糾紛時(shí)，往往相互推諉。
　　
　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)李佐軍表示，實(shí)行環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理是實(shí)行嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)制度的重要舉措及保障，也是在現(xiàn)有監(jiān)管體制的基礎(chǔ)上，探索建立的相對(duì)獨(dú)立的環(huán)境監(jiān)督與執(zhí)法制度，是克服地方保護(hù)主義的關(guān)鍵所在。
　　
　　監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，意味著監(jiān)察與督查“一竿子插到底”，上級(jí)環(huán)保執(zhí)法主管直接對(duì)下級(jí)監(jiān)察行為進(jìn)行督查，對(duì)排污企業(yè)進(jìn)行直接檢查，對(duì)排污行為實(shí)行“空降”式監(jiān)察與查處。環(huán)保部直接到地方監(jiān)察，省環(huán)保廳到下一級(jí)地市監(jiān)察，加大約談、追責(zé)的力度。垂直管理與屬地管理并行不悖，以排除地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)保執(zhí)法的行政干預(yù)。并在此基礎(chǔ)上，終形成一個(gè)由企業(yè)主體責(zé)任、地方政府監(jiān)管、上級(jí)部門監(jiān)察相結(jié)合的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管監(jiān)察新模式，既保障了環(huán)境執(zhí)法效果，又遏制了地方保護(hù)主義。
　　
　　實(shí)踐怎么樣？
　　
　　顯然，“這是中央強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法，打破地方保護(hù)主義的一個(gè)信號(hào)。”國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部教授楊偉東在接受媒體采訪時(shí)指出，中央的這一安排既是順應(yīng)十八大以來(lái)整體改革的思路，也是實(shí)現(xiàn)“十三五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的必然要求。
　　
　　事實(shí)上，早在2015年，十八屆四中全會(huì)便提出，探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理這一新要求。往上追溯，由于假貨盛行，食品安全問(wèn)題突出，1998年11月24日，國(guó)務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)了《國(guó)家工商行政管理局工商行政管理體制改革方案》，由此開啟工商部門省以下垂直管理模式。時(shí)間轉(zhuǎn)眼到了2011年，隨著形勢(shì)的發(fā)展，特別是2009年《食品安全法》的頒布，工商、質(zhì)監(jiān)垂直管理已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)下食品安全監(jiān)管工作的需要，紛紛又改回了屬地管理模式。
　　
　　據(jù)此，楊偉東指出，雖然五中全會(huì)提出的是對(duì)環(huán)保機(jī)構(gòu)兩個(gè)部門實(shí)行省以下垂直管理，這與上面提到的工商等有所不同，但是相信中央的這一決定是經(jīng)過(guò)了一番考量，下一步肯定還會(huì)有具體方案，現(xiàn)在還不好猜測(cè)。不過(guò)，可以肯定的是，在遏制不住一些地方以犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的大背景下，只有上收權(quán)力，從省級(jí)層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)執(zhí)法力量，才能有效遏制地方保護(hù)主義。
　　
　　一直以來(lái)，地方環(huán)保部門都是實(shí)行地方政府和上級(jí)環(huán)保部門的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”。環(huán)保監(jiān)察隊(duì)伍從省到縣（市）分別為環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)、環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)和各區(qū)、縣（市）環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)，這“三隊(duì)”之間存在著上級(jí)對(duì)下級(jí)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，但各自的人財(cái)物則歸屬所在的環(huán)保局機(jī)關(guān)。在現(xiàn)行的環(huán)保系統(tǒng)中，省環(huán)保廳對(duì)市環(huán)保局有業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，但市環(huán)保局的人財(cái)物則屬市政府管理。
　　
　　“現(xiàn)在人財(cái)物都是由地方政府配給，環(huán)境監(jiān)察不過(guò)是地方政府的一把劍，需要的時(shí)候就拿出來(lái)砍砍，不需要的時(shí)候就收在倉(cāng)庫(kù)里。”一位基層監(jiān)察執(zhí)法人員這么形象地比喻了一番。當(dāng)然了，再的頂層設(shè)計(jì)也有待實(shí)踐檢驗(yàn)。“十三五”時(shí)期的環(huán)境保護(hù)工作無(wú)疑將是艱巨的，在改革的旗幟下，基層環(huán)境執(zhí)法雖充滿挑戰(zhàn)，也值得期待。
　　
　?。▍⒖假Y料：世界環(huán)境、財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)、《小康》、中國(guó)環(huán)境報(bào)）