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【中國環(huán)保在線 行業(yè)動態(tài)】《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》正式印發(fā)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“污染擔(dān)責(zé)”的原則。業(yè)界分析，這只是建立和完善相關(guān)離制度體系的步，下一步還須從探索公眾參與的途徑與機(jī)制，完善跨區(qū)域賠償管理方法，明確損害認(rèn)定和賠償責(zé)任的評估標(biāo)準(zhǔn)與方法等方面完善。
“污染擔(dān)責(zé)”迎來新標(biāo)準(zhǔn) 五大機(jī)制或成補(bǔ)缺方向
2017年12月18日，中辦和國辦印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(下稱《方案》)，明確自2018年1月1日起在全國施行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，是我國生態(tài)文明體制機(jī)制建設(shè)的重要內(nèi)容，同時也是通過貨幣化的形式實現(xiàn)環(huán)境外部性“內(nèi)部化”的重要探索。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的全面落實，將為綠色金融體系的進(jìn)一步深化、多元化發(fā)展提供堅實的基礎(chǔ)。
生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的主要內(nèi)容
明確污染責(zé)任，是推動經(jīng)濟(jì)主體踐行綠色生產(chǎn)、落實污染防治的先決條件。高人民法院與高人民檢察院于2006年6月、2013年6月和2016年12月發(fā)布《辦理環(huán)境污染刑事案件司法解釋》，通過“環(huán)責(zé)入刑”明確污染責(zé)任人的法律責(zé)任；而各項環(huán)保法律法規(guī)也對造成污染的企業(yè)和個人明確了相應(yīng)的行政處罰。然而值得注意的是，環(huán)境污染影響范圍廣、治理成本高。“環(huán)責(zé)入刑”只追究責(zé)任主體的刑事責(zé)任；行政罰款也遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法涵蓋生態(tài)環(huán)境修復(fù)的成本。面對高額的治理修復(fù)成本，往往只能由公共財政資金承擔(dān)。由此，就形成了“企業(yè)污染，群眾受害，政府買單”的局面，不利于形成污染防治和生態(tài)保護(hù)修復(fù)的內(nèi)在動力，也不利于及時、有效地修復(fù)環(huán)境污染和生態(tài)破壞。
為此，2015年1月1日起施行的《環(huán)保法》第64條明確了“污染擔(dān)責(zé)”的原則；而2015年9月中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》第39條也強(qiáng)調(diào)，要“嚴(yán)格實行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。”中辦和國辦在2015年發(fā)布《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》，在吉林、山東、江蘇、湖南、重慶、貴州、云南7個省開展了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)工作。經(jīng)過兩年的試點(diǎn)，該制度將正式向全國推廣。
按照《方案》的要求，造成“較大級”以上突發(fā)環(huán)境事件，或在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)或禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境損害事件，以及其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的，由違反法律法規(guī)、造成損害的單位和個人執(zhí)行環(huán)境修復(fù)，并承擔(dān)相應(yīng)賠償責(zé)任。賠償范圍包括污染清除、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、生態(tài)功能階段性損失和性損害補(bǔ)償，以及賠償調(diào)查、鑒定評估等其他相關(guān)費(fèi)用。賠償責(zé)任通過司法訴訟的形式確定，地級及以上政府作為人民群眾的代理人，負(fù)責(zé)提起訴訟，并負(fù)責(zé)監(jiān)督和落實生態(tài)環(huán)境修復(fù)和賠償資金的使用。
生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的進(jìn)一步完善
《方案》的發(fā)布為我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度指明了方向，但這只是建立和完善相關(guān)離制度體系的步。還有一些關(guān)鍵的方面有待進(jìn)一步的探索和明確：
擴(kuò)大權(quán)利主體，探索公眾參與的途徑與機(jī)制。在我國，國土資源為國有或集體所有財產(chǎn)，由國務(wù)院及地方政府代表國家和集體行使所有權(quán)。但是在礦藏、水流、城市土地、國家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源受到損害后，受侵害的主體為廣大人民群眾，而生態(tài)環(huán)境損害的索賠主體則為國家和地方政府。由于行政資源的有限和民眾意識的不足，導(dǎo)致環(huán)境污染事件的索賠常常難以有效、及時啟動?！斗桨浮访鞔_提出授權(quán)地級及以上政府作為賠償權(quán)利人，很大程度上下放了索賠責(zé)任，能夠提升索賠的積極性與實效性。在此基礎(chǔ)上，探索公眾參與的途徑和機(jī)制，如允許由符合條件的社會公眾、非政府組織發(fā)起賠償訴訟，將有助于形成更為直接的、激勵相容的制度體系，進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的效果。
完善跨區(qū)域賠償管理方法。環(huán)境污染的損害往往具有較為廣泛的影響范圍，如跨流域的水污染、地下水污染，以及具有強(qiáng)擴(kuò)散性的大氣污染等。當(dāng)環(huán)境損害涉及多個地市，甚至跨省時，如何發(fā)起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，多個權(quán)利主體之間如何協(xié)調(diào)，以及賠償資金、修復(fù)責(zé)任的分配，都需要明確細(xì)化的操作規(guī)則和指引。
明確生態(tài)環(huán)境損害的認(rèn)定和賠償責(zé)任的評估標(biāo)準(zhǔn)與方法。我國環(huán)境公益訴訟早在2003年已有先例，但至今未能形成系統(tǒng)性的影響。缺乏對生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的認(rèn)定，以及賠償責(zé)任的評估標(biāo)準(zhǔn)與方法，是導(dǎo)致每一起公益訴訟均曠日持久，并伴隨重重爭議的核心原因。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度同樣援引司法訴訟程序，因此面臨著同樣的問題。《方案》提出要完善訴訟規(guī)則和損害鑒定評估，并加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理。而這也將是生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任制度下一步完善的重點(diǎn)內(nèi)容。
完善信息披露機(jī)制。首先，企業(yè)環(huán)境監(jiān)測信息是預(yù)防和認(rèn)定環(huán)境污染的基礎(chǔ)。其次，強(qiáng)化環(huán)境信息披露，是引導(dǎo)公眾關(guān)注環(huán)境損害并積極主動參與監(jiān)督，強(qiáng)化政策效果的重要手段。再者，公開生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、賠償、生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果報告，以及資金使用情況等信息，是確保生態(tài)環(huán)境損害賠償制度切實落實的重要保障。
完善環(huán)境責(zé)任險配套。生態(tài)環(huán)境損害治理往往耗資巨大，存在污染企業(yè)無法完全承擔(dān)賠償費(fèi)用的可能性。通過配套環(huán)境責(zé)任強(qiáng)制險，能夠緩解賠償資金不足的問題，并強(qiáng)化企業(yè)污染防治的動力，提升生態(tài)環(huán)境損害預(yù)防的能力。
對綠色金融的影響
生態(tài)環(huán)境損害賠償制度除了如前文所述，能夠為推行環(huán)境責(zé)任強(qiáng)制險提供制度保障外，還能夠?qū)G色金融市場帶來整體性的積極影響。
從直接影響的角度看，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度能夠提升污染企業(yè)的成本，從而凸顯出綠色生產(chǎn)企業(yè)的優(yōu)勢，使其在金融市場更具投資吸引力。
從預(yù)防效應(yīng)的角度看，損害賠償制度的落實對企業(yè)污染行為形成了威懾，也會激勵更多企業(yè)落實污染物排放治理，避免造成生態(tài)環(huán)境損害。而在此過程中，能夠自然地擴(kuò)大綠色產(chǎn)業(yè)的市場需求，也能夠延展綠色金融的資產(chǎn)規(guī)模。
后，從制度體系建設(shè)的角度看，生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，以及污染損害的賠償，是環(huán)境外部性的集中體現(xiàn)。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的落實，需要明確環(huán)境損害的認(rèn)定、評估與核算的標(biāo)準(zhǔn)與方法。而這對于度量環(huán)境污染的社會成本，即環(huán)境外部性的經(jīng)濟(jì)價值，具有指導(dǎo)性的作用。以相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，可以對綠色金融產(chǎn)品的社會價值進(jìn)行更準(zhǔn)確的核算，有利于更為科學(xué)、系統(tǒng)地認(rèn)識綠色金融的社會效益。
原標(biāo)題：環(huán)境有價，污染有責(zé)—評《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》
